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国家发改委 住建部关于印发《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》的通知

发改环资[2016]2851号

各省、自治区、直辖市及计划单列市、新疆生产建设兵团、黑龙江农垦总局发展改革委，各省、自治区住房城乡建设厅，北京市城市管理委、天津市市容园林委、上海市绿化市容局、重庆市市政委，计划单列市城市管理局（市政公用局、城市建设局、市政园林局）：

为统筹推进“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设工作，我们编制完成了《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》，现印发你们，请按照执行。

附件：规划全文

前 言

为贯彻落实《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五 年规划纲要》和《中共中央国务院关于加快推进生态文明建设的意见》，指导各地推进城镇生活垃圾无害化处理设施建设，国家发展改革委会同住房城乡建设部组织编制了《“十三五”全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划》（简称《规划》）。规划范围包括全国（港澳台地区除外）所有设市城市、县城及建制镇。

规划期限：2016-2020年。 

城镇生活垃圾无害化处理设施是城镇发展不可或缺的基础设施，是人民安全健康生活的重要保障。“十二五”以来，在国务院相 关部门和地方各级人民政府的大力推动下，各地加大资金投入，城镇生活垃圾无害化处理工作取得了重大进展，垃圾收运体系日趋完善，处理设施数量和能力快速增长，生活垃圾无害化处理率显著提高。截至 2015 年，全国设市城市和县城生活垃圾无害化处理能力达到 75.8 万吨/日，比 2010 年增加 30.1 万吨/日，生活垃圾无害化处理率达到 90.2%，其中设市城市 94.1%，县城 79.0%，超额完 成“十二五”规划确定的无害化处理率目标。但同时也应看到，随着城镇化的快速发展和人民生活水平日益提高，我国城镇生活垃圾 清运量仍在快速增长，生活垃圾无害化处理能力和水平仍相对不足，大部分建制镇的生活垃圾难以实现无害化处理，垃圾回收利用率有待提高。为此，“十三五”期间应按照公共服务均等化的要求，继续加大生活垃圾无害化处理能力建设，提升运营管理水平，拓展服务范围，加快垃圾收运处理领域的市场化进程，推进生活垃圾源头分类，提高资源化利用水平，最终实现垃圾的减量化、资源化和无害化。

一、总体要求 

（一）指导思想

深入贯彻党的十八大和十八届三中、四中、五中、六中全会精神，以创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念为指导，按照生态文明建设总体要求，加快推进城镇生活垃圾无害化处理设施建设，提升运营管理水平，推动生活垃圾分类，促进城乡公共资源均衡配置，为不断改善城镇人居环境，提升生态文明建设水平奠定良好基础。

（二）基本原则

统筹规划，拓展范围。合理规划设施建设，在设市城市和县城重点布局处理设施，推动共建共享。统筹建设城市、县城、建制镇的生活垃圾收运体系，将生活垃圾无害化处理能力覆盖到建制镇。

因地制宜，强化监管。针对不同地区实际情况，提前规划、科学论证，选择先进适用技术，减少原生垃圾填埋量，加大生活垃圾 处理设施污染防治和改造升级力度，加强运营管理和监督，保障处理设施安全、达标、稳定运行。

分类回收，促进利用。积极推动生活垃圾分类，因地制宜制定分类办法，完善体制机制，建立分类投放、回收、运输、处理相衔 接的全过程管理体系，促进生活垃圾回收网络与再生资源回收网络衔接，实现源头减量和资源的最大化利用。

创新驱动，多元协同。大力推行 ppp、特许经营和环境污染第三方治理等模式，鼓励各类社会资本积极参与城镇垃圾无害化处理设施的投资、建设和经营。以科技创新为动力，不断提高生活垃圾 减量化、资源化和无害化处理水平。

（三）主要目标

——到 2020 年底，直辖市、计划单列市和省会城市（建成区） 生活垃圾无害化处理率达到 100%；其他设市城市生活垃圾无害化处理率达到 95%以上，县城（建成区）生活垃圾无害化处理率达到 80%以上，建制镇生活垃圾无害化处理率达到 70%以上，特殊困难地区可适当放宽。

——到 2020 年底，具备条件的直辖市、计划单列市和省会城市（建成区）实现原生垃圾“零填埋”，建制镇实现生活垃圾无害化处理能力全覆盖。

——到 2020 年底，设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的 50%以上，其中东部地区达到 60%以上。

——到 2020 年底，直辖市、计划单列市和省会城市生活垃圾得到有效分类；生活垃圾回收利用率达到 35%以上，城市基本建立餐厨垃圾回收和再生利用体系。

——到 2020 年底，建立较为完善的城镇生活垃圾处理监管体系。

二、主要任务

（一）加快处理设施建设

1.建设任务。合理布局生活垃圾处理设施，尚不具备处理能力的设市城市和县城要在 2018 年前具备无害化处理能力。建制镇产生的生活垃圾就近纳入县级或市级垃圾处理设施集中处理，原则上建制镇不单独建设处理设施（距离县市较远的建制镇可视具体情况另行考虑）。加快现有设施的改造升级，逐步缩小地区间生活垃圾处理水平差距，加快建立与生活垃圾分类衔接的无害化处理设施。

“十三五”期间，全国规划新增生活垃圾无害化处理能力 50.97 4 万吨/日（包含“十二五”续建 12.9 万吨/日），设市城市生活垃圾焚烧处理能力占无害化处理总能力的比例达到 50%，东部地区达到 60%。

2.建设要求。坚持资源化优先，因地制宜选择安全可靠、先进环保、省地节能、经济适用的处理技术，严格按照相关建设、技术和环保标准进行设施建设，配备完善的污染控制及监控设施。对不达标设施，尽快开展技术改造或关停。 

经济发达地区和土地资源短缺、人口基数大的城市，优先采用焚烧处理技术，减少原生垃圾填埋量。建设焚烧处理设施的同时要考虑垃圾焚烧残渣、飞灰处理处置设施的配套。鼓励相邻地区通过区域共建共享等方式建设焚烧残渣、飞灰集中处理处置设施。卫生填埋处理技术作为生活垃圾的最终处置方式，是各地必须具备的保障手段，重点用于填埋焚烧残渣和达到豁免条件的飞灰以及应急使用，剩余库容宜满足该地区 10 年以上的垃圾焚烧残渣及生活垃圾填埋处理要求。不鼓励建设处理规模小于 300 吨/日的焚烧处理设施和库容小于 50 万立方米的填埋设施。渗滤液处理设施要与垃圾处理设施同时设计、同时施工、同时投入使用，也可考虑与当地污水处理厂协同处置。在充分论证的基础上，按照《生活垃圾处理技术指南》的要求，条件具备的地区，可开展水泥窑协同处理、飞灰减量化、分类后有机垃圾生物处理等试点示范。 

（二）完善垃圾收运体系 

1.建设任务。城市建成区应实现生活垃圾全收集，建制镇应建立完善的生活垃圾收运系统，交通便利、经济发达地区要通过以城带乡等多种渠道进一步扩大生活垃圾收集覆盖面，加大收集力度。 

建立与生活垃圾分类、回收利用和无害化处理等相衔接的收运体系。结合垃圾分类工作的开展，积极构建“互联网 资源回收”新模式，打通生活垃圾回收网络与再生资源回收网络通道，整合回收队伍和设施，实现“两网融合”。“十三五”期间，新增收运能力 44.22 万吨/日。 

2.建设要求。统筹布局生活垃圾转运站，淘汰敞开式收运设施，减少生活垃圾收运过程中的二次污染。加强生活垃圾转运站升级改造，在城市建成区推广密闭压缩式收运方式，大中型城市要在“十三五”期间全部实现密闭化收运。 

特大城市和大城市要按标准建设与处理设施相配套的大中型垃圾转运站，按照转运量与运输距离合理配置收运车辆，鼓励区域内车辆统筹，可考虑采用第三方外包方式运输。建制镇要根据地区人口、垃圾产生情况以及收集频次合理配备垃圾收运设施。研究运用物联网技术探索路线优化、成本合理、高效环保的收运新模式。开展生活垃圾分类的城市，应配备满足分类品种需求、密封性好、标识明显、节能环保的专用收运车辆，有效保障城市生活垃圾的分 类收集和运输。 

（三）加大存量治理力度 

1.建设任务。对因历史原因形成的非正规生活垃圾堆放点、不达标生活垃圾处理设施以及库容饱和的填埋场进行治理，使其达到标准规范要求。非正规生活垃圾堆放点整治，要在环境评估的基础上，优先开展水源地、城乡结合部等重点区域的治理工作。对于渗滤液处理不达标的生活垃圾处理设施，要尽快开展改造工作，未建渗滤液处理设施的要在两年内完成建设；对具有填埋气体收集利用价值的填埋场，开展填埋气体收集利用及再处理工作；对于库容饱和的填埋处理设施，应按照相关要求规范封场。在确保安全环保的前提下，可考虑对库容饱和的填埋场土地开展复合利用。“十三五” 期间，预计实施存量治理项目 803 个。

2.建设要求。非正规生活垃圾堆放点的治理，应结合其规模、设施状况、场址地质构造、周边环境条件、修复后用途等，因地制宜制定治理方案，对堆体整形、填埋气收集与处理、封场覆盖、地表水控制、渗滤液收集处理和其他附属工程等提出措施。在不达标 处理设施的升级改造和库容饱和的垃圾填埋场封场过程中，应设置有效的渗滤液收集导排设施，并及时收集利用填埋气，减少温室气体排放。 

（四）推进餐厨垃圾资源化利用与无害化处理 

1.建设任务。继续推进餐厨垃圾无害化处理和资源化利用能力建设，根据各地餐厨垃圾产生量及分布等因素，统筹安排、科学布局，鼓励使用餐厨垃圾生产油脂、沼气、有机肥、土壤改良剂、饲料添加剂等。鼓励餐厨垃圾与其他有机可降解垃圾联合处理。到“十三五”末，力争新增餐厨垃圾处理能力 3.44 万吨/日，城市基本建立餐厨垃圾回收和再生利用体系。

2.建设要求。根据当地餐厨垃圾产生规模、组分和理化性质，科学选择成熟可靠的处理工艺路线和技术设备，可选择肥料化、饲料化（饲料添加剂）、能源化等工艺，工艺选择须符合《餐厨垃圾处理技术规范》等要求。建立台账登记制度，提高餐厨垃圾集中收集率和收运体系覆盖率。按规定及时收运餐厨垃圾，防止餐厨垃圾收运过程产生环境污染。强化产品应用管控，加强对餐厨垃圾资源化利用产品的质量监管和流向监控，严格规范餐厨垃圾肥料化和饲料化产品的销售、使用。

（五）推行生活垃圾分类 

1.建设任务。大力推动生活垃圾分类，结合各地实际，合理确定垃圾分类范围、品种、要求、方法、收运方式，形成统一完整、协同高效的垃圾分类收集、运输、资源化利用和终端处置的全过程管理体系。科学设定垃圾分类类别，鼓励对厨余等易腐垃圾进行单独分类。完善垃圾分类与再生资源回收投放点，建立分类回收与废旧物资回收相结合的管理和运作模式。 

2.建设要求。开展垃圾分类的城市要结合现有终端处理设施，确定切实可行的生活垃圾分类方法，按照先易后难、循序渐进的原则大力推进。垃圾分类设施要与回收利用、收集运输、处理处置系统衔接匹配。厨余等易腐垃圾宜采用生物处理技术。整合生活垃圾回收网络与再生资源回收网络，加强对低价值可回收物回收利用企业的政策扶持，促进垃圾分类从粗分到细分的提升，达到生活垃圾减量、再生资源增量的目的。

（六）加强监管能力建设

1.建设任务。应充分利用数字化城市管理信息系统和市政公用设施监管系统，完善生活垃圾处理设施建设、运营和排放监管体系。加强对生活垃圾焚烧处理设施主要污染物的在线监控，监控频次和要求要严格按照国家标准规范执行。 

2.建设要求。加强城镇生活垃圾无害化处理设施建设和运营信息统计。重点推进对焚烧厂主要设施运行状况等的实时监控。加强对焚烧设施烟气排放情况、焚烧飞灰处置达标情况、卫生填埋场渗滤液渗漏情况、填埋气体排放情况的监测以及填埋场监测井的管理 和维护。 

三、投资估算和资金筹措

（一）投资估算

“十三五”期间全国城镇生活垃圾无害化处理设施建设总投资约 2518.4 亿元。其中，无害化处理设施建设投资 1699.3 亿元，收运转运体系建设投资 257.8 亿元，餐厨垃圾专项工程投资 183.5 亿元，存量整治工程投资 241.4 亿元，垃圾分类示范工程投资 94.1 亿 元，监管体系建设投资 42.3 亿元。

（二）资金筹措

切实落实地方各级人民政府主体责任，加大投入力度，建立稳定的资金渠道，确保完成规划确定的各项建设任务。同时，积极引导并鼓励各类社会资本参与垃圾处理设施的建设，国家将根据规划任务和建设重点，继续对设施建设予以适当支持，重点支持采用焚烧等资源化处理技术的设施和贫困地区处理设施建设。对暂未引入市场机制运作的城镇垃圾处理设施，要进行政策扶持、投资引导、适度补贴，保障设施的建设和运营。

四、保障措施

（一）完善法规标准

建立健全生活垃圾处理相关法律法规，完善相关标准体系。研究完善城镇生活垃圾处理统计指标体系。研究提出垃圾焚烧处理设施建设项目环境社会风险防范与化解工作指南，做好防范和化解社会风险工作。研究制定餐厨垃圾资源化利用条例。制定生活垃圾分类目录和细则，完善生活垃圾分类、回收利用、收集运输、设施建 设等相关标准和规范。 

（二）加大政策支持

完善垃圾处理收费制度。各地根据经济发展情况，合理确定收费标准，有条件的地区收费标准应覆盖垃圾收集、清运及处理处置成本。积极探索计量化、差别化收费方式。落实对垃圾处理相关企业税收优惠政策。加强生活垃圾处理设施和监测设施运行的经费保障，征收的生活垃圾处理费全部专项用于生活垃圾处理设施和监测设施的建设和运营，在征收的处理费无法满足处理和监测设施正常运行时，地方政府要积极采取措施适当补偿。各地要对生活垃圾处理设施建设的规模、布局和用地进行统筹安排并组织编制专项规划，纳入土地利用总体规划、城市（镇）总体规划和近期建设规划。

（三）建立多元机制

加快生活垃圾处理产业化发展、社会化运作，建立多元化投入机制。完善以公共财政为主导的城镇垃圾处理设施建设投资体制，逐步形成“政府引导、社会参与、市场运作”的多元化投资机制。鼓励跨地区、跨部门的合作，培育和发展专业化、规模化的垃圾处理企业，进一步完善市场准入制度。加快政府和社会资本合作（ppp）模式在生活垃圾处理领域的应用。

（四）强化创新引领

把生活垃圾处理技术纳入国家相关科技支撑计划，加强对垃圾资源化利用、分类处理、清洁焚烧、二噁英控制、飞灰安全处置等关键性技术和标准的研究。加快生活垃圾处理技术创新、示范和推广应用，组织实施关键技术与设备研发及关键装备产业化示范工程。加快利用先进适用技术改造现有生活垃圾处理设施，积极推广“互联网 资源回收”等新模式。围绕生活垃圾处理和监测设施的建设、运营管理，加强专业技术人才、管理人才建设培养，大力发展职业 教育和岗前、岗中职业培训，提高从业人员的文化水平和职业技能水平。

（五）加强宣传引导

综合运用传统媒体和新媒体手段，搭建多层次多方位的信息渠道，大力宣传城镇生活垃圾处理的各项政策措施及其成效，及时全面客观报道有关信息，形成有利于推进城镇生活垃圾处理工作的舆论氛围。积极开展多种形式的宣传教育，倡导绿色健康的生活方式，普及垃圾分类的科学知识，推进生活垃圾分类和回收利用，引导全民树立“垃圾减量从我做起、垃圾管理人人有责”的观念。强化国民教育，着力提高全体学生的垃圾分类和资源环境意识。 

（六）强化监督管理

落实党政领导干部生态环境损害责任追究办法，提高地方政府领导责任意识。强化垃圾处理设施运行监管，对故意编造、篡改排污数据的违法企业，依法加大处罚力度。推动垃圾处理设施建设和运营信息公开，垃圾处理设施运营单位应依法向社会公开主要污染物名称和排放浓度等信息，制定应急预案，有效应对设施故障等突发事件。对垃圾渗滤液、焚烧烟气等监测不达标的处理设施，依法及时关停整顿。严格按照危险废物管理制度要求，加强对飞灰产生、利用和处置的执法监管。加强公众监督，完善公众参与和政府决策机制，健全居民诉求表达、受理调查和解决回复等机制。

五、规划组织实施

城镇生活垃圾无害化处理设施建设工作由省级人民政府负总责，市、县级人民政府负责具体实施。各省（区、市）和计划单列市人民政府要制定本地区城镇生活垃圾无害化处理设施建设规划，对所属城市人民政府实行目标责任制管理，加强监督指导。要将《规 划》执行情况作为市、县级人民政府目标责任考核和领导干部综合 评价的重要内容。重点流域有关省（区、市）和计划单列市人民政府有关部门在《规划》实施过程中要加强与《“十三五”重点流域水环境综合治理建设规划》衔接。

有关部门要各司其职，加强协调、密切配合，共同研究制定有利于《规划》执行的相关政策和措施。发展改革委将继续安排城镇污水垃圾处理设施建设专项中央预算内投资支持设施建设。住房城乡建设部将对各地实施《规划》加强指导。发展改革委、住房城乡建设部将加强对《规划》实施情况的评估和监督检查，推动规划各项任务顺利实施。